特區政府公布完善地區治理的建議方案後，不少社會團體發表聲明表示歡迎及全力支持，認為此方案將有效提高香港的基層治理效能；然而，也有人表示反對，稱該方案是“香港民主進程倒退”，歐美媒體和某些政客一面倒地指摘，又把“‘兩制’變‘一制’”的話題拿出來炒作一番。

其實，香港採取甚麼基層治理方式，歐美沒有資格對其橫加指摘，因為這是主權國家內部的事，就如同中國對美國、英國的地域治理、城鎮治理、社區治理不加指摘一樣。問題的關鍵，在於香港居民如何看特區政府這個建議方案？這就需要釐清香港基層治理的基本邏輯。

香港是國際化大都市，港人素來具有國際視野，但港人在看問題有一個誤區，往往把“國際化”等同於“歐美化”，認為歐美的價值觀和做事標準“放之四海而皆準”；港人看問題還有一個誤區，就是不願意把香港放在國家大局下觀察，這是不合邏輯的，因為香港自回歸之日起，就納入了國家治理體系，“國家坐標”是無論如何也不能忽視的。

從“國家坐標”看，香港治理是國家治理體系中的重要組成部分，香港治理無論如何也不能跳出“一國”的框架；香港出現任何危害國家安全的事情，都必須堅決予以制止。行政長官李家超在公布建議方案時，提到“把國家安全放在首位”、“全面落實‘愛國者治港’”的原則，正是體現了“香港治理屬於國家治理的一部分”的意思。

“頂層+條綫+區塊” 提升效能

由於香港實行一國兩制，國家賦予香港較大的自治權，只要香港不挑戰中央的全面管治權，中央不會削弱香港的高度自治權。所謂“井水不犯河水”，是各自在憲法和基本法的框架下依法行事，並非香港無論如何折騰、甚至搞“港獨”中央都不管。

從“香港坐標”看，香港治理可分為“頂層+條綫+區塊”。“頂層”是行政、立法、司法構成的政權機關層面，這個層面各自職能履行得好，就可保香港大局穩定；“條綫”是各行業、各界別層面，這些領域有許多政黨、社會團體等，如果作用發揮得好，有利於提升香港治理的整體水平；“區塊”涉及18個地區，涉及地區撲滅罪行委員會、地區防火委員會、地區分區委員會（俗稱“三會”），以及區議會和“關愛隊”等基層組織，這些組織的職能發揮得好，就可有效提升基層治理水平。

基層治理屬於“區塊”範疇，基層治理做好了，香港治理的基礎就穩固了。

行政主導 “區域組織”服務市民

基層治理怎麼“治”？在基層的區議會肩負着重要責任。區議會是個甚麼組織？必須找法律依據。

基本法第97條訂明，“香港特別行政區可設立非政權性的區域組織，接受香港特別行政區政府就有關地區管理和其他事務的諮詢，或負責提供文化、康樂、環境衞生等服務。”第98條訂明，“區域組織的職權和組成方法由法律規定。”值得注意的是，基本法沒有提及“區議會”這個名稱，而是用“區域組織”這個概念。

香港的區議會成立於1982年，在港英時代擴大了香港居民的話語權，為當時的香港治理發揮了不少作用，香港居民的認受性較高，因此回歸後保留了這個組織，其背後的邏輯是，中央承諾香港的“3個不變”中，有一條是“港人生活方式不變”，保留區議會屬“港人生活方式不變”的範疇；但從《區議會條例》規定的職能看，區議會並不具有現代議會最重要的兩項權力：立法和審批政府公共開支的權力，也就是說，區議會與西方國家某些地區的“二級議會”有本質區別，香港區議會屬於基本法提到的“區域組織”。

多個團體在各區擺設街站，宣傳政府剛公布的完善地區治理建議方案，收集市民支持方案的簽名。圖為行政長官李家超（右）日前到訪其中一個街站。（李家超Facebook圖片）

基本法對“區域組織”功能界定共兩項：諮詢和服務，前面還有“接受香港特別行政區政府……”的定語，也就是說，區議會是特區政府服務基層市民的“非政權性的區域組織”，並非監督政府的組織，這是必須釐清的法理邏輯。

基層治理的主導力量是誰？基層治理屬於香港治理的一部分，而香港治理又服從“行政主導”的大原則，因此基層治理的主導力量是特區政府。

這個邏輯源於基本法確立的“三權分置、行政主導、司法獨立、行政長官代表特別行政區向中央總負責”的政治體制，香港治理得好不好，包括香港的基層治理搞得好不好，行政長官和特區政府是第一責任人。舉個例子，香港“港獨”勢力泛起，危害國家安全，行政長官和特區政府難辭其咎，應向中央檢討、接受處分；內地地方政府在出現這類情況時，必須有官員負責，香港出現這類情況時，也應有官員負責。在維護國家安全上，沒有“兩制”之別，只有“一國”之同。

這個邏輯也源於中央對香港特區政府的明確要求。國家主席習近平在慶祝香港回歸祖國25周年大會暨香港特別行政區第六屆政府就職典禮上的講話中，提及“着力提高治理水平”，他強調：“行政長官和特別行政區政府是香港的當家人，也是治理香港的第一責任人。”

做強地區治理架構 重職能銜接

遵循以上邏輯，此次完善地區治理的建議方案有兩個明顯變化：

一是做強地區治理架構。政府將成立由政務司司長主持的“地區治理領導委員會”，領導地區治理整體策略、政策和措施；將現時由政務司副司長主持的“地區事項統籌工作組”改名為“地區治理專組”，統籌和指揮各政策局和部門的地區工作。

二是注重職能銜接。由當區民政事務專員擔任區議會主席，專員是政府官員，熟悉政策，又長期與基層打交道，了解地區事務，還可以統籌區議會、“三會”、關愛隊的工作，促使各方形成基層治理的合力。

李家超在公布建議方案時還提到“行政主導”原則，以上變化正是落實“行政主導”原則的體現。

重點治亂治散 解決兩突出問題

凡改革，須堅持問題導向。基層治理的突出問題是甚麼？主要有二：其一是區議會運行失序、幾近癱瘓；其二是部分區議員缺乏大局觀。此次特區政府重塑區議會，除了矯正被扭曲的職能之外，重點是治亂治散。

重塑區議會後，區議會議員的產生辦法變化很大。第六屆區議會議員主要是透過直選產生，第七屆區議會議員將以“委任+間選+直選”方式產生，比例約為“4：4：2”，另加27名當然議員。“委任”可理解為“政府選人”；“間選”是由“三會”互選，可理解為“同事選人”；“直選”可理解為“市民選人”。一種方式選人變成3種方式選人，既有利於發現最適合基層治理的賢能之士，也可避免過往直選份額太大、被別有用心之人操控的局面。

此外，特區政府的建議方案也為直選立了新規矩，88個議席將在44個選區產生，候選人將需要爭取更大範圍的居民支持；同時，參選人須獲得“三會”每個會3名委員、當區50人提名，取得提名後要通過資格審查機制，確保符合“愛國者治港”原則，才能成為候選人。這一改革增強議員的認受性，可防止區議員只為自己小地盤爭利益，而不顧市民的整體利益。

十三屆全國政協副主席、國務院港澳辦主任夏寶龍曾提醒港人：“亂的根源尚未根除，治的基礎尚需鞏固。”細細琢磨夏寶龍所言，釐清香港基層治理的基本邏輯，有助於我們做好基層治理，推動“香港治理”逐步成熟、完善、定型，為一國兩制行穩致遠注入強大動能。

（屠海鳴 全國政協港澳台僑委員會副主任、香港新時代發展智庫主席、暨南大學“一國兩制”與基本法研究院副院長、客座教授）

（本位為作者觀點，不代表本媒體立場）